對話人:洪增林(陝西西安市蓮湖區委書記) 方敏(人民日報記者)
  【對話背景】
  十八屆三中全會《決定》專門提到了城管執法問題,要求“理順城管執法體制,提高執法和服務水平”。城管執法多是“短兵相接”的現場執法、綜合執法,需要良好的職業素質和服務意識。可城管缺乏統一執法標準、人員素質參差不齊、執法隨意性大,以致公信力持續走低,陷入“怎麼做都被指責”的“信任陷阱”。
  為擺脫這種尷尬,西安市蓮湖區近年來致力於探索城管的“標準化執法”路徑。一方面細化剛性標準,壓縮自由裁量權;另一方面在城管內部分權,防止被執法者投訴無門。本期“治理者說”特邀西安市蓮湖區委書記洪增林,聽他談如何破解城管執法的“信任陷阱”。
  壓縮執法彈性,減少隨意處罰空間
  記者:城管執法的尷尬首先來自“借法執法”,在缺乏統一執法依據、自由裁量權比較大的情況下,怎麼做到“打鐵自身硬”呢?
  洪增林:城管管的事雖小,但易滋生濫權行為,要有相應約束。有時候自由裁量權會變成隨意行事,執法者可以自由選擇按高線或者低線處罰。比如,有人未經核實註銷就擅自處理死亡古木名樹,依法可處以1000元以上1萬元以下罰款。在此範圍內都屬合法,但上下罰金有巨大差別。為此,我們根據違法程度來將這個規定進一步細化,處罰標準分為3000元以下、6000元以下以及1萬元以下三類。執法標準細化,可以減少公權力對私權利的侵害。
  要做到同一違法行為處罰措施基本一致,我們對最常見的72種違法行為,從適用的40多部法律中分別為其固定了唯一的處罰依據,目的是壓縮執法彈性,減少隨意處罰的空間。當然,標準化執法不能由一個部門來搞,我們將執法標準和管理細則向市容、衛生、食品藥監等55個城市管理相關部門全面推開。
  壓縮裁量權、執法標準化,首先是衝著自己、約束自己,其實最終也保護了自己。
  建立“四權分立”機制,避免“個人判罰”局限性
  記者:適度的自由裁量權必不可少,執法剛性不等於機械適用。問題是,很多城管執法的爭議,不足以進入司法層面。怎麼建立可行的權利救濟渠道?
  洪增林:的確如此。如果走到“壓縮裁量權”的另一個極端,將每個情況都規定死,不可能也不需要。
  城管執法中另一個為人所詬病的問題是:誰發現問題,誰來處罰。這就容易造成“不幹活、選擇性幹活、亂幹活”等情況出現。城管設立之初,接了很多其他部門難以管、不願管的活兒。一旦發生執法爭議,最後也是在城管部門內部協調解決,這不利於保護相對人的利益。
  此外,城管處理的輕微違法行為也很難進入司法層面。因此,我們建立“四權分立”機制,對城市管理行政執法檢查權、調查權、決定權、執行權四項權力進行分割、相互制衡,使城管執法由“個人判罰”變成了“組織決定”和“程序行為”。
  對於一些涉及利益較大的、可能引發群體行為的問題,我們會派公證處的人全程跟蹤。第三方的介入對涉事雙方都是監督,避免互不信任而致使事件越鬧越大。而且行政執法與司法強制銜接,不僅是強制執行,還有檢察院、法院的提前介入。
  給商戶“自治權”,讓城管“做服務”
  記者:“標準化執法”的最大意義,在於引導執法雙方回到法治軌道。怎麼把握好雙方的利益結合點,凝聚共識,從而一步步走出“信任陷阱”呢?
  洪增林:走出“信任陷阱”,城管要學會“依法辦事”,而不是“依罰辦事”。因為,即便處罰標準清晰了,如果還是“以罰代管”的老思路,依然解決不了問題。把握雙方利益結合點,要讓雙方在互動中找共識,給商戶“自治權”,讓城管“做服務”。
  蓮湖區就是在社會自治上做加法。由“商戶自包”向“整條街共包”,由政府“一對一”的管理變為社會“多對多”自治的管理,同時強化末端執法人員的信息彙總、反饋。另外,蓮湖區探索推行了網格化模式,在日常執法的同時,通過持續地法規宣傳、違法預警等加強與市民、商戶的聯繫。
  修複信任,首先要執法過得硬,更重要的是服務跟得上。很多攤販違規也是為了生存,因此首先應給他們服務、指導和教育,執法應是最後的手段。我們在執法中強調要考慮情理和具體情節,有減免程序。我們還設立了幫助弱勢群體的慈善基金,為困難群眾購買經營工具,引導其進入便民服務區經營。目前,蓮湖共建立了30個便民服務點,納入管理700多戶經營者,既解決了流動經營者占道經營問題,又解決了部分特困群眾生計問題,也方便了市民生活。
  原載於1月10日《人民日報》  (原標題:讓城管執法走出“信任陷阱”)
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