肩背包

　　對話人：洪增林（陝西西安市蓮湖區委書記） 方敏（人民日報記者）
　　【對話背景】
　　十八屆三中全會《決定》專門提到了城管執法問題，要求“理順城管執法體制，提高執法和服務水平”。城管執法多是“短兵相接”的現場執法、綜合執法，需要良好的職業素質和服務意識。可城管缺乏統一執法標準、人員素質參差不齊、執法隨意性大，以致公信力持續走低，陷入“怎麼做都被指責”的“信任陷阱”。
　　為擺脫這種尷尬，西安市蓮湖區近年來致力於探索城管的“標準化執法”路徑。一方面細化剛性標準，壓縮自由裁量權；另一方面在城管內部分權，防止被執法者投訴無門。本期“治理者說”特邀西安市蓮湖區委書記洪增林，聽他談如何破解城管執法的“信任陷阱”。
　　壓縮執法彈性，減少隨意處罰空間
　　記者：城管執法的尷尬首先來自“借法執法”，在缺乏統一執法依據、自由裁量權比較大的情況下，怎麼做到“打鐵自身硬”呢？
　　洪增林：城管管的事雖小，但易滋生濫權行為，要有相應約束。有時候自由裁量權會變成隨意行事，執法者可以自由選擇按高線或者低線處罰。比如，有人未經核實註銷就擅自處理死亡古木名樹，依法可處以1000元以上1萬元以下罰款。在此範圍內都屬合法，但上下罰金有巨大差別。為此，我們根據違法程度來將這個規定進一步細化，處罰標準分為3000元以下、6000元以下以及1萬元以下三類。執法標準細化，可以減少公權力對私權利的侵害。
　　要做到同一違法行為處罰措施基本一致，我們對最常見的72種違法行為，從適用的40多部法律中分別為其固定了唯一的處罰依據，目的是壓縮執法彈性，減少隨意處罰的空間。當然，標準化執法不能由一個部門來搞，我們將執法標準和管理細則向市容、衛生、食品藥監等55個城市管理相關部門全面推開。
　　壓縮裁量權、執法標準化，首先是衝著自己、約束自己，其實最終也保護了自己。
　　建立“四權分立”機制，避免“個人判罰”局限性
　　記者：適度的自由裁量權必不可少，執法剛性不等於機械適用。問題是，很多城管執法的爭議，不足以進入司法層面。怎麼建立可行的權利救濟渠道？
　　洪增林：的確如此。如果走到“壓縮裁量權”的另一個極端，將每個情況都規定死，不可能也不需要。
　　城管執法中另一個為人所詬病的問題是：誰發現問題，誰來處罰。這就容易造成“不幹活、選擇性幹活、亂幹活”等情況出現。城管設立之初，接了很多其他部門難以管、不願管的活兒。一旦發生執法爭議，最後也是在城管部門內部協調解決，這不利於保護相對人的利益。
　　此外，城管處理的輕微違法行為也很難進入司法層面。因此，我們建立“四權分立”機制，對城市管理行政執法檢查權、調查權、決定權、執行權四項權力進行分割、相互制衡，使城管執法由“個人判罰”變成了“組織決定”和“程序行為”。
　　對於一些涉及利益較大的、可能引發群體行為的問題，我們會派公證處的人全程跟蹤。第三方的介入對涉事雙方都是監督，避免互不信任而致使事件越鬧越大。而且行政執法與司法強制銜接，不僅是強制執行，還有檢察院、法院的提前介入。
　　給商戶“自治權”，讓城管“做服務”
　　記者：“標準化執法”的最大意義，在於引導執法雙方回到法治軌道。怎麼把握好雙方的利益結合點，凝聚共識，從而一步步走出“信任陷阱”呢？
　　洪增林：走出“信任陷阱”，城管要學會“依法辦事”，而不是“依罰辦事”。因為，即便處罰標準清晰了，如果還是“以罰代管”的老思路，依然解決不了問題。把握雙方利益結合點，要讓雙方在互動中找共識，給商戶“自治權”，讓城管“做服務”。
　　蓮湖區就是在社會自治上做加法。由“商戶自包”向“整條街共包”，由政府“一對一”的管理變為社會“多對多”自治的管理，同時強化末端執法人員的信息彙總、反饋。另外，蓮湖區探索推行了網格化模式，在日常執法的同時，通過持續地法規宣傳、違法預警等加強與市民、商戶的聯繫。
　　修複信任，首先要執法過得硬，更重要的是服務跟得上。很多攤販違規也是為了生存，因此首先應給他們服務、指導和教育，執法應是最後的手段。我們在執法中強調要考慮情理和具體情節，有減免程序。我們還設立了幫助弱勢群體的慈善基金，為困難群眾購買經營工具，引導其進入便民服務區經營。目前，蓮湖共建立了30個便民服務點，納入管理700多戶經營者，既解決了流動經營者占道經營問題，又解決了部分特困群眾生計問題，也方便了市民生活。
　　原載於1月10日《人民日報》　　（原標題：讓城管執法走出“信任陷阱”）